带动扩大有效投资稳经济，明年地方债有新部署

中国明年经济稳字当头，积极财政政策担当重任，而其中关键手段之一是保证支出强度和进度，这又离不开地方政府举债投资。

12月16日，在国务院政策例行吹风会上，财政部副部长许宏才等介绍加强和完善地方政府债务管理有关情况，阐明了明年地方发债稳投资思路及主要工作，释放债务管理决不放松、坚决不留风险后患的重磅信号。

比如，许宏才介绍，明年1.46万亿元新增专项债务限额已经下达至地方，并在明年一季度使用，将为稳定宏观经济大盘提供有力支撑。

多位财税专家告诉第一财经，应对明年经济下行压力，需要保持一定政府投资力度，适度超前开展基础设施投资。因此在债务可控背景下，依然要发挥地方债稳投资作用，并且通过提前下达债务额度、精准投向、穿透式监管等，来加快支出进度，提高债券资金使用效率，并带动社会资金，从而稳投资稳经济。与此同时强化隐性债务监管，注重风险防范，不为未来发展留后患。

1.46万亿专项债提前下达稳投资

面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，明年中国经济下行压力较大。而对冲经济下行，一个常用手段是加大政府投资。在财政收支矛盾较大背景下，地方政府对基础设施建设投资更加依赖于发行地方政府债券筹资，尤其是地方政府专项债券（下称“专项债”），它已经成为政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。

近些年专项债规模快速攀升，从2015年的1000亿元攀升至今年的36500亿元。专项债已经成为当前政府稳投资的重要政策工具。财政部数据显示，截至今年12月15日，新增专项债发行3.42万亿元，占已下达额度的97%，全年发行工作基本完成，其中约一半资金投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域。

许宏才在上述会上表示，专项债对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。考虑到明年一季度稳增长的压力较大，近期财政部已经提前下达了1.46万亿元新增专项债额度，要求各地明年一季度早发行、早使用。更好发挥专项债在稳投资、稳增长中的积极作用。

为了尽早发挥债券资金稳投资、扩内需、补短板效应，全国人大此前授权国务院可以在60%债务限额内提前下达地方政府债券。此前三年提前下达专项债占当年额度比重大概在34%至49%之间，据此粗略估算，明年专项债额度或在3万亿元至4万多亿元之间。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，预计明年专项债额度还会保持较高水平，可能会比今年3.65万亿元规模略微低一点。目前提前下达的1.46万亿元专项债额度，在一定程度上体现了明年经济政策稳字当头的要求，既保持政策的连续性，也顾及适当控制专项债风险的需要。

中央经济工作会议强调明年积极财政政策提升效能，更加注重精准、可持续。为落实这一会议精神，专项债分配、投向、监管上面都有新动作。

许宏才介绍，这次提前下达在额度分配上没有搞“一刀切”，而是充分考虑了各地项目资金的需求和施工条件，项目资金需求多、施工条件好的地方多分，反之则适当少分。

比如，1.46万亿元提前下达的额度与市县明年一季度可实施项目的情况相匹配，要与审核确认的项目相对应，具备实施条件项目多的地方适当多分。而且额度要向中央和省级重点项目多的省市倾斜，坚决不“撒胡椒面”。额度要重点向债务风险较低的地区倾斜。

优化专项债监管

此前专项债发行缓慢的原因之一是地方项目储备不足或储备工作不到位，这也是困扰财政部的一大问题。

为了解决这一问题，今年财政部会同国家发改委要求地方政府建立跨部门的协调机制，做好专项债储备项目前期开工准备工作。而且明年项目储备工作提前至今年9月，让地方有更充足时间储备项目。同时两部门强化项目审核把关，确保资金投向、项目收益等符合要求，提高项目质量。

16日在例行发布会上，国家发改委新闻发言人孟玮表示，为推动明年专项债早发行、早使用，发改委会指导督促各地方在近几个月工作的基础上，抓紧完成拟发行专项债项目的前期工作，推动专项债尽快发行。同时，将加强对拟发行项目前期工作成熟度的审核把关，确保专项债发行后能够尽快投入使用。

中国社会科学院大学教授吉富星告诉第一财经，为更好应对当前经济形势，今年专项债发行强化了早准备、提前下达、优化分配等工作，预计能更好地发挥专项债拉动有效投资和稳增长作用。

明年财政部还将继续强化专项债监管。比如许宏才介绍，明年起财政部准备对专项债项目实行穿透式监测，及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时纠正，做到防患于未然。

今年专项债发行前慢后快，第四季度专项债发债规模超过1万亿元，不少市场人士预计这部分资金中不少将在明年初发挥稳投资效应。

“1.46万亿专项债提前下达也能更好地与今年四季度的债券发行形成衔接，形成今明两年项目统筹安排、形成合理有序的发行节奏，持续拉动有效投资，稳定宏观经济和各方预期。”吉富星说。

在庞大的固定资产投资中，政府资金规模占比小，财政资金关键在于发挥“四两拨千斤”作用，带动民间资本。

财政部预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超在会上介绍，为了发挥专项债对投资拉动作用，除了尽快形成工作量拉动投资外，还支持符合条件的专项债项目进行市场化配套融资，并将专项债用作项目资本金撬动投资。今年以来，各地有超过1700亿元专项债资金用作项目资本金，有力发挥了政府投资的撬动作用。

“目前投资主体其实已经是企业，因此要综合运用各种财政政策，比如通过政府和社会资本合作（PPP）模式、政府性基金等，来拉动民间投资，确保经济稳定在合理区间。”温来成说。

今年前11个月基建投资增速（0.5%）低迷，不少机构预计在明年专项债提前发行等因素带动下，明年基建投资增速会好于今年。

隐性债务风险防范不放松

在积极发挥专项债稳投资作用的同时，地方债务风险也受到外界关注。目前中国地方政府显性债务风险可控。

许宏才介绍，2020年末地方政府债务率（债务余额/综合财力）是93.6%，国际上通行的标准在100%到120%之间。总体来看，我国地方政府的债务率不高。防范化解地方政府债务风险取得积极成效，债务相关指标的水平总体不高，但是局部地区的风险不容忽视，还存在隐性债务问题，我们也在积极采取措施防范和化解。

中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，从债务率、负债率等指标来看，中国举债理论上有空间。在当前经济形势下，也应该利用好政府债务稳经济这一政策工具。但是地方政府稳增长的一大前提是不能再增加隐性债务。控制隐性债务增长并化解存量隐性债务，仍是当前防风险一大重点工作，而且很有挑战。

2018年以来，中央要求各地防范化解隐性债务，坚决遏制隐性债务增长，并要求地方制定具体方案稳妥化解存量隐性债务。不久前中央经济工作会议再次要求，明年坚决遏制新增地方政府隐性债务。多位专家对第一财经分析，明年稳增长同时也注重防风险，尤其是隐性债务风险防范工作不放松。

近些年财政部也采取了不少举措来防范化解隐性债务风险。在遏制隐性债务增量方面，财政部严堵违法违规举债融资的“后门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

目前不少隐性债务均是通过地方政府融资平台公司产生的。许宏才介绍，财政部规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。分类推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，并防止地方国有企业和事业单位“平台化”。

“目前，全口径债务监测、部门间协同监管进一步增强，形成了高效监管合力和问责机制，有效遏制了新增隐性债务。同时，融资平台作为隐性债务的主要载体，也在强化剥离政府融资职能、逐步推动市场化转型和有序化解存量债务。”吉富星说。

吉富星认为，要注重加强穿透监管和规范融资，防范社会资本、国有企业和事业单位等异化为新的融资平台进行违规举债。

在存量隐性债务风险防范上，许宏才表示，财政部坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。

在回答记者关于将部分地方债转化为国债以降低风险问题时，许宏才表示，这个问题要审慎研究，不是一个简单的事。有些国家做过这样的事情，效果并不好，我们目前没有这样的安排，就是要把地方政府债务风险坚决防范好、化解掉。

目前地方存量隐性债务化解工作稳步推进。吉富星认为，要积极采取各种手段和工具，推动各地稳妥化解隐性债务存量，既要防范道德风险，又要防范系统性风险。

许宏才表示，防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。经国务院批准，上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，已率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供了有益探索。

许宏才表示，近年来隐性债务风险稳步缓释，风险总体可控。并且在隐性债务的风险防范、遏制增量、化解存量方面，取得了积极成效。